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合法的村規是鄉村善治之基
2019-10-30 09:38:40 來源: 法制日報
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  導讀:10月29日,國新辦舉行新聞發布會,解讀《關于進一步推進移風易俗 建設文明鄉風的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)。根據《指導意見》,村規民約必須符合憲法和法律的精神,要有審查備案程序。對于村規民約當中帶有歧視性和違法的內容要及時糾正和廢除。如何看待《指導意見》精神?如何在具體實踐中破除陳規陋習,推動文明鄉風落地生根?本期“聲音版”編發一組讀者觀點,共議堅持依法制定村規民約的新課題。

  尋求鄉村善治最大公約數

  □ 張 翼

  村規民約是村民依法自治的一種具象形式,看起來很像是“自選動作”,但實際上依然是在憲法和法律條規約束下,在不違背法律原則和道德底線以及最廣義上的公序良俗的情況下,以村民委員會這一主體身份來履行的“規定動作”。一套具有實質規范性、約束性和導向性的村規民約,可以跑到縣鄉基層治理所呈現的一般水平前面,但決不能也不允許“拖后腿”。

  基層治理在村級層面的實施,本身是一件相當復雜且具有彈性空間的事,一旦村規民約和國家的法律條文或者最廣大群眾的常識判斷出現偏離,具有封閉性和排他性,則不利于村集體的凝結和穩固。比如,嫁出去的女子不分地、二婚的不準擺婚宴等規定,就是一種跑偏的表現。

  這種跑偏,既意味著村規民約的制定程序和議事規則出現了問題,大多數村民的意愿并沒有得到反映。在具體的操作層面,很可能也意味著這是村干部或者村中極少數掌握了一定資源特別是文化資源的“秀才”或者半秀才們,在飯桌上、在客廳里、在小范圍內“捏弄”出來的,村小組討論、村委會研究甚至村民大會,并沒有充分地發揚民主集中的精神。

  或者即便真的具有某些“走程序”的形式,那種基于小群體私利而違反法律正義的村規民約的形成,也是非正當的,從中可能更折射了某些村落在自治層面由于傳統親緣族緣因素而形成了某種非正常的話語格局,正氣不彰、歪風不小,這更需要加以有效治理。

  村規民約是全體村民在村風文明或者生活方式現代化方面的文化共識,是關于美與丑、是與非、對與錯的基本判斷,從最一般的道理上,應該是從社會主義核心價值觀這個當代國家、社會、家庭最大的“德”出發,結合具體鄉村實際,而找到的行動坐臥、為人處世、修身齊家的“最大公約數”,進而形成的一套有章有法、有理有據、有棱有角的行為規范,這一套規范,和縣鄉基層治理層面的那些廣而告之、眾所周知的合法合理合情的本本、條條和框框,不該有本質上的差異。

  如果有了,而且某些稀奇古怪、“驚世駭俗”的村規民約借助全息傳播的管道而越過行政層級和地域界限,跑到了廣大網絡讀者的“視界”和吐槽射程內,那么,只能說明在這件事上,村級組織和縣鄉部門之間的互動實在是相當匱乏。而且根據已經擁有幾十年歷史的村民委員會組織法明文規定,村規民約的制定要“報鄉、民族鄉、鎮的人民政府備案”,這一條到底落實得怎么樣,需要什么樣的前置條件和監督機制,備案是不是只是一個聊勝于無的“形式”,這些都是推進鄉風文明、建設美麗鄉村要破解和打通的關節。而這樣的常識性要求,在今天還需要不斷地指出和強調,本身也在揭示著問題的迫在眉睫。

  讓村規真正反映村民意志

  □ 張貴峰

  針對村規民約的制定,我國村民委員會組織法早有明確規定:“村民會議可以制定和修改村民自治章程、村規民約,并報鄉、民族鄉、鎮的人民政府備案。村民自治章程、村規民約以及村民會議或者村民代表會議的決定不得與憲法、法律、法規和國家的政策相抵觸,不得有侵犯村民的人身權利、民主權利和合法財產權利的內容。村民自治章程、村規民約以及村民會議或者村民代表會議的決定違反前款規定的,由鄉、民族鄉、鎮的人民政府責令改正。”這也就是說,通過“審查備案程序”,糾正諸如“二婚不能辦酒席”之類明顯涉嫌違法侵權的村規民約,不僅是推進移風易俗,建設文明鄉風的現實需要,實際上也是嚴格落實村民委員會組織法既有規定的題中之義、必然要求。

  當然,要想有效糾正、避免各種村規民約涉嫌違法違規現象,除了要依據村民委員會組織法“完善審查備案程序”、加強相關程序把關外,站在更基礎的村民自治制度角度看,也要同時考慮進一步落實和健全完善相關村民自治制度,如村民會議和村民代表會議等制度。

  應該注意到,在一些地方,像村規民約這種原本作為體現村民“自我管理、自我教育、自我服務”自治精神的重要形式,之所以會經常出現各種涉嫌違法違規、明顯侵犯村民合法權益的問題,除了一些村民自身法治意識不足外,實際上也與相關村民自治制度并沒有得到充分落實,以及不夠健全完善密切相關。如在一些地方,原本依法理應由村民會議或村民代表會議制定、代表村民普遍意愿的村規民約,在實際操作中,往往淪為少數村干部自作主張,甚至暗箱操作的產物,這就導致一些村規民約并不能充分反映村民的普遍意志,也缺乏村民自覺自律遵守的群眾基礎。

  這也就是說,要想有效糾正、避免村規民約涉嫌違法違規現象,不僅要在村規民約的制定過程中,完善審查備案程序,也要在更基礎源頭的村民自治制度層面強化把關,充分發揮村民會議或村民代表會議“自我管理、自我教育、自我服務”的自治制度功能,進而確保在此基礎上制定村規民約,真正具有深厚的群眾基礎,能充分反映村民的普遍意志,而并非僅僅是少數村干部源自“家長作風”“長官意識”而自作主張的產物。

  違法村規效果適得其反

  □ 錢夙偉

  村規民約是村民自我管理、自我教育、自我監督的行為規范,介于法律和道德之間,更多的是發揮道德的約束作用。農村的陳規陋習具有社會性和頑固性,一旦形成,會對群眾產生長期的不良影響,徹底根除很難。從各地的實踐來看,發揮好村規民約在弘揚社會主義核心價值觀等方面的積極作用,可以降低鄉村社會治理的成本,提升鄉村社會治理的能力。

  但現在,不乏本身不合法、不守法的村規民約,不僅沒有發揮應有的作用,還適得其反。比如四川一村規民約規定,“老人在80歲和90歲的時候可以辦酒席”,于是一位87歲的老人因為辦壽宴而被罰款。又如廣西一村規民約規定,“凡子女、直系親屬參與違法犯罪的,對該戶一律停水停電”,一些村民因此被“連坐”停水停電。《指導意見》的規定,針對的就是村規民約中的亂象。

  顯然,必須明確,即使是村規民約,如果規約中含有侵犯村民權利的條款,與法律不符,即使已經通過村民會議的多數同意,在法律上也是無效的。而這些村規民約,比如“外嫁女子必須遷走戶口”,明顯侵犯了村民的權利,是權力的濫用。

  村民委員會并非國家機關,作為村民自治組織,制訂村規民約應該在現有法律的范圍之內,“合法”是對村規民約最基本的要求。村規民約既不切實際,又無法律的依據,以此約束村民只是單方面的一廂情愿。顯然,要讓村民自覺遵守村規民約,首先得村規民約合法、守法。

  村規民約不合法,折射出的是不少村干部法治意識的淡薄,而一個更嚴重的后果,是有損法律的尊嚴和權威,動搖村民的法治觀念。因此,根據《指導意見》,一方面,有關方面應該持續地加強法治教育,另一方面,應該切實履行監督管理職責,完善審查備案程序,對于與法律不符的村規民約,應全面進行合法性、合理性的審查,保證所有的村規民約,都在法律的范圍之內,都有法律的依據。唯有這樣,才能推進鄉村依法治理,村民的權益也才能得到尊重和保護。

  制定村規不能拍腦袋決策

  □ 丁家發

  現如今,一些地方的村規民約成了“私法”,要么管得過寬,諸如“葬禮不準披麻戴孝、不準進行祭奠活動”,要么動不動就對村民的行為作出強制性約束和懲罰,如“凡子女、直系親屬參與違法犯罪的,對該戶一律停水停電”等,既沒有發揮村規民約應有的作用,又違背了憲法和法律精神,給村民的生活造成影響,也侵犯了他們的合法權益。即便獲得了村民會議的多數人同意,但在法律上依然是無效的,對村民不具有約束力。

  筆者認為,村規民約一定要合規合法,同時考慮傳統風俗習慣和社情民意,千萬不能拍腦袋任性而為。從國家層面出臺《指導意見》,指導和規范村規民約可謂正當其時,對推動社會主義法治建設具有積極意義。

  《指導意見》主要針對目前村規民約中的亂象,提出村規民約的內容一定要符合憲法和法律的精神,農村群眾自治性組織制定和實施約束性措施,要符合村民自治程序和規范。村規民約一定要有審查備案程序,要嚴格把好關,重點審查村規民約的制定或修訂程序內容是不是合法、符合實際、具有可操作性。對于村規民約當中帶有歧視性和違法的內容要及時糾正和廢除。這樣頗具實用性的指導意見,讓村規民約的制定有規可依,避免出現一些荒唐可笑和違規違法的內容。而村民如果發現村規民約與《指導意見》規定不符,也能理直氣壯地加以抵制。

  村規民約也必須遵紀守法,部分基層組織應當增強法治意識,杜絕拍腦袋決策、權大于法等任性行為,既要充分運用現代的治理理念和方式,也要充分發揮農村傳統治理資源的作用,用合規合法的村規民約來推進移風易俗和文明鄉風建設。

  治理陳規陋習要細火慢工

  □ 木須蟲

  近些年來,針對一些農村地區存在的陳規陋習,不少地方以村規民約的形式設置禁令,建立類似行政執法的管理手段,設置一些與村民利益相關的處罰方式,如與各種補貼、惠農惠民政策待遇掛鉤。盡管這些舉措出發點是好的,但都有權力越位的嫌疑,易引起村民抵觸,最終陷入難以持續執行的困境。

  農村陳規陋習盡管飽受詬病,但由于涉及的面廣,涉及的領域多,需要正視其歷史慣性,也要對癥下藥、細火慢工,把工作做在基層、做到群眾心里,通過激活群眾的自治熱情,培養群眾的自發意識,逐步引導形成弘揚文明新風的行為自覺,而非急切追求功利化式的速成。

  對此,國家層面制定的《指導意見》,更大的意義也在于確立積極穩妥的治理導向。一方面是正視現實,不急于求成,在目標上提出的是“力爭通過3到5年的努力,農村陳規陋習蔓延勢頭要得到有效遏制”,這也是要求地方在治理上有所作為,但要注重過程,注重量變的積累再到質變的發生,逐步遏制蔓延勢頭,進而逐步促進文明新風形成。另一方面則是強調科學有效的治理辦法,如意見提出的堅持依靠群眾、要依法依規、加強教育引導以及堅持因地制宜的原則,標本兼治,以群眾村規民約自我治理為主,輔以德治以及必要的法治作為“催化劑”,引導農村內部移風易俗產生“化學反應”,實現內生文明的養成。

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【糾錯】 責任編輯: 徐可
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